我国作为人民民主专政的社会主义国家，农民始终是我们党在农村的主要依靠力量。当代的农民工是一种重要的社会力量，也是我们国家政权最广泛、最深厚的群众基础之一。当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。我国人口结构的基本国情，农村经济社会发展滞后的实际情况，表明实现全面建设小康社会的奋斗目标，重点和难点在农村，主要对象是农民。但改革的推进，我国进入社会转型、经济转轨的关键发展时期，伴随着社会利益的日益多样化，社会矛盾的日益复杂化，特别是随着城乡之间、区域之间客观上极不平衡之发展态势的出现，中国农民工问题已成为社会各界关注的重要问题。农民工问题的核心问题在于农民工的生存权和发展权，具体到法学语境考察，农民工权益则指向农民工依法应享有的经济权利、政治权利、文化权利和社会权利。在我们这样一个农民工规模巨大的国度里，农民工是否能安居乐业，是否能成为被关注的权利主体和社会发展成果的共享者。不仅能体现现代法治社会对农民工的关爱，而且是切实防范和化解农村社会矛盾的基本要求。
农民工权益既包括法律意义上的、具体制定法上的明示权利，也包括基于公平正义原则和国家文明发展基础上社会成员所应共享的成果收益权，而与社会发展阶段相适应的农民工具体权利立法是农民工权益生成的基础，因此，一切针对农民工的宣示性的权利只有转化为具体的经济权利、政治权利、社会文化权利才会有真正的法律意义。
一、农民工权益生态问题
众所周知，农民之所以纷纷外出务工，其主要原因在于农业收入的相对低下和土地的缺乏，促使农民日益倾向于非农职业，自愿放弃农业、外出务工以挣得高于农业的收入。同时，伴随着改革开放的推进，创造了大量非农就业机会，带动了一批又一批的农民进城务工。[†]
据悉，目前我国农民工为1.2亿，这已改变了中国传统的人口结构和分布态势，现在农村每100人中就有15人离开了乡村。仅以河南为例，外出农民工已达1，500万人，占全国农民工总数的约1/10。[①]农民工为城乡发展注入了活力，促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，闯出了一条城乡融合发展、解决“三农”问题的新路。事实说明，农民工是一支不可缺少的新型劳动大军。但另一方面，长期以来，由于种种原因，农民工在为城市创造财富、为农村增加收入、为城乡发展注入活力的同时，自己却一直作为边缘化的特殊群体工作和生活着。他们工资低且常被克扣和拖欠，劳动条件差，享受公共服务少，缺乏基本社会保障等问题仍然很突出。这些问题，大量存在于大中城市，一些小城市和小城镇的企业中也很突出，致使农民工处境艰难。仅在广州一市2005年度经媒体报道的因劳资纠纷及经济纠纷而选择跳楼、跳桥自杀等极端方式的个案即达12宗。[②]现实社会生活中，农民工客观上至少存在着“四难”，即讨薪难，社保难，子弟上学难，技能培训落实难。
无论是从农民工自身的文化素质、技能水平、生活条件而言，还是从政府及社会的引导、管理、服务而言，都存在着一些需要解决的问题。在我国，当农民工从农民工阶层中分离出来的时候，国家没有及时通过劳动立法对农民工作为中国工业化和市场化时代的新型劳动者的地位进行确认。进入21世纪，随着农民工队伍的壮大和他们生存环境的恶化，国家开始调整与农民工的关系，视其为产业工人的主体，并通过劳动政策对农民工的权益做出回应，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区各部门也做了大量的工作，取得了积极的成效。但从现实情况看，农民工面临的问题仍然十分突出。
1.农民工是一种职业身份与社会身份相分离的特殊社会群体，是城市中的无归属群体，城市的各种组织几乎都没有涵盖农民工。客观上农民工进城务工陷入成本高、风险大的境地。城乡分割的二元结构，乃是产生农民工问题的体制性根源；相关法律不健全，法制不完善；政府管理和职能转变不到位；企业社会责任弱化；农民工基于历史和文化的原因招致自身素质普遍偏低；而且由于农民工缺乏组织化，他们既不能通过组织参与城市的资源分配，也不能通过专门的机构和合法组织来维护自己的权益。他们在自己合法权益受到侵害时，许多人不懂得通过合法手段来保护自己。而有的地方政府既承认农民工在城市发展中的不可替代作用，却又将其视为不安定因素。在政策制定上，从维护城镇居民利益出发，对农民工实施以管治、限制、防范为主的消极政策取向。被边缘化的农民工在不断累积其个人风险的同时，社会风险也在累积，进而对中国经济社会的健康、持续发展造成隐性和显性压力。近几年来，在有的地方出现了农民工维权的极端行为。诸如有的农民工为了讨要工资竟然实施了不顾生命、不顾羞耻的现象甚至暴力追索工资等错误和违法的做法。但他们之所以会铤而走险，不顾道德，不顾法纪，选择不正当的手段进行讨薪，无非由于欠薪过久，生活难以维持,而不得已而为之；或法律程序复杂，成本太大，没有精力和财力支撑或出于过激的或不正当的方法，容易引起关键人物和公权机关的关注所虑。
2.对农民工欠薪关系到他们最基本的权益，关系到社会的稳定，关系到社会主义按劳分配的原则能否得到落实的大问题。大量农村剩余劳动力进城务工是农民工兄弟图存谋生的可行选择。据农业部的调查结果表明，农民工约占农村劳动力的13%左右；在中西部一些地、县，则占农村劳动力总数的20%--30%。[③]虽然农民工承担了城市建设中最苦、最累、最脏的活，为城市经济社会发展做出了不可磨灭的贡献，然而，农民工的社会地位十分低下，加之社会诚信体系远未建立，农民工权益得不到保护，最为典型的表现就是工资被拖欠被克扣问题。据有关部门统计，目前，全国农民工工资拖欠仍达到1，000亿元，其中建筑企业拖欠工资的比例为72.2%，仅有6%的农民工能按月领取工资。以至于2003年年底出现了各级党委政府的许多主要负责人亲自出面帮助农民工“讨薪”的特殊现象。
3.农民工工作条件差，技术培训少，职业病和工伤事故多，缺乏社会保障。据统计，我国农民工群体中没有接受过技术培训的占76.4%，加上劳动时间长、安全条件差，导致农民工伤病较多。目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%；而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。[④]农民工一旦出事，很难得到应有的补偿，生活往往陷入困境。农民工“老无所养”问题已现实可预期地增加了社会风险。我国传统上农民工养老一是依靠家庭；二是依靠土地。然而这两种传统的养老方法，已不能真正让农民工生活持续有保障。现阶段推行的养老保险基金区域统筹，与农民工跨省区流动存在较大矛盾，从而进一步拉大差距并有可能增加社会风险。
4.农民工维权的成本较其收益太高。从劳动监察、劳动仲裁到诉讼，农民工要付出巨大的经济成本、时间成本。
5.农民工子女上学、生活居住、文化需求等方面的困难成为社会进步的瓶颈。长期以来，农民工子女在城市的入学问题一直未得到很好的解决。许多城市的公办中小学不接受农民工子女上学，而一些适合普通农民工子女上学、收费低廉的民办简易学校，在一些地方却得不到承认，有的被强行关闭。农民工由于收入微薄，居住条件差，卫生、安全等方面均存在着诸多隐患。他们长期远离家乡，缺乏认同感和归属感。
当前我国社会正处于矛盾的多发期，关心和保护农民工，进一步解决好农民工问题，对于促进改革、发展、稳定具有十分重要的意义。
首先，解决农民工问题，是落实科学发展观的迫切需要。落实科学发展观，坚持以人为本，统筹城乡发展，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立健全统筹城乡发展的体制和制度，促进工农、城乡协调发展，使城乡人民共享改革发展成果，逐步走上共同富裕的道路。而要从根本上改变城乡二元结构，就必须充分调动农民工群体的积极性，实行维护农民工权益的政策措施，以利于解决“三农”问题，协调工农关系，实现城乡共同繁荣发展。
其次，解决农民工问题，是构建社会主义和谐社会的必然要求。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，全体社会成员都有权利共享改革发展成果。解决好农民工的劳动工资、就业环境、公共服务等方面存在的问题，切实保障农民工的经济、政治、文化和社会权益，为农民工创造一个公平、良好的工作和生活环境是构建社会主义和谐社会的基础性工作之一。做好农民工工作，有利于促进社会公平正义，形成充满活力、和谐安定的社会局面。
再次，解决农民工问题，是建设中国特色社会主义的一项战略任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的必然趋势。农民工队伍的出现和壮大，是我国转移农村富余劳动力的正确抉择和有效途径。能否解决好农民工问题，直接关系到我国现代化进程和全面建设小康社会宏伟目标的实现。
二、农民工权益亟待刚性法律保障
应当看到，农民工权益保障缺失背后潜伏着巨大的社会隐患。权益保障缺失不仅使农民工劳动安全得不到保障，对他们的人身安全构成严重威胁，尤其是遭到歧视和不公正待遇后，容易形成不良心态，用犯罪手段来达到占有财物的目的或报复社会，给社会安全造成不良影响。这不能不引起社会的特别关注和认真反思。
越来越多的农民工除关心自身经济利益外，开始关注社会公平，关注自己的社会地位，甚至关注民主权利。农民工追求平等就业、分配公平和合理分享经济发展成果的愿望日益强烈，必然带来由过去单纯追求经济收益向追求安居乐业转变。可见，建立起公平对待农民工的法律法规政策体系，已是国家和社会不容回避的、也必须尽快解决的、且关涉社稷民生的大事业。
（一）制定农民工权益保护法
我们认为，维护农民工权益问题试图通过单一的某个方面的努力，其效果必定有限，必须以科学发展观和统筹协调的思路入手，系统地筹划，逐一加以解决；在开展此项事关国家长治久安、社会文明和农民工世代福祉的大事业的过程中，应当怀着对农民工真诚的感情，有效地开展各项具体工作；工作的成败重在制度创新，通过专门的农民工权益保护立法来形成长效机制，构筑起解决农民工难题的“治本”之策。
首先，应打破现有思维定势，不能再把农民工简单地等同于农民将其排斥在工业化、城市化进程之外；不能放弃政府与社会的责任；不能对农村土地的生活保障功能估计过高，忽略农民工群体的经济社会乃至政治权益；不能再强调财力不足，对农民工问题继续漠视；更不能继续在制度安排与政策实践中，固守城乡二元分割分治的思维模式。能否妥善、全面地解决好农民工问题，是对中国共产党执政能力和政府行政管治能力的巨大考验。应将农民工问题作为中国发展中的大事来看待，统筹考虑，积极促使这一问题得到较快、较好的解决。制定农民工权益保护法，建立起维护农民工（包括其子女）合法权益的长效机制。
目前至少要解决以下问题：一是立法完善农民工输出地和输入地之间的维权工作协调机制；二是立法解决农民工的就业技能培训工作；三是立法构建城乡一体化的就业服务体系，坚持“两条腿走路”，把异地转移与就地转移相结合，引导农村劳动力合理有序流动；四是立法加大对农民工的公共产品供给，平衡农民工与城市居民的待遇。
（二）完善劳动领域立法保护农民工正当权益
1.将农民工纳入《劳动合同法》的调整和保护范围。在市场经济中，用人单位与劳动者，或称劳方与资方，是最重要的关系之一。近年来，劳动关系内涵的急剧变化与成文制定法的持续不变，使1994年出台的《劳动法》严重滞后于社会实践。实践证明，劳动者（包括农民工在内）本位应当成为当代劳动法的核心原则。然而，现行法律对农民工的劳动报酬、劳动保护、工伤死亡以及恶意拖欠农民工工资的行为缺乏强有力的制约、规范和保护。因此，应该出台严格的专门法律，为维护农民工劳动权益提供法律支持，严厉打击逃避工伤、工亡补偿责任和逃匿或隐匿、转移资产的恶意欠薪行为，使违法者支付高昂的违法成本；明确劳动行政部门的执法责任及执法程序，明确司法机关依法裁判劳动案件的责任与依据。强化行政监督与司法保障的权威，有效地维护好劳动者权益。
2.建立农民工工资支付保障制度。如设立农民工工资保证金和第三人保证制度；建立农民工工资专用账户和存放制度；以刚性规则纠正农民工工资偏低的问题。据中华全国总工会2005年底的调查，职工工资自2000年以来没有变化的占30%，下降的达21.7%。广大农民工劳动力的价格偏离价值，直接影响劳动者的生活质量，导致分配不公。[⑤] 从社会公平正义来说，社会分配应该最有利于在社会中处于最不利地位的人群。国家应该通过社会调节使得各阶层普遍受益，人人共享社会发展成果。农民工工资过低且多年不涨的普遍现象，破坏着整个社会互惠互利氛围的形成，破坏着各个阶层之间的和谐关系，不利于社会的稳定与发展。
在我国，制定全国统一的最低工资标准是不现实的，东中西部地区经济社会发展差距较大，收入水平参差不齐，物价指数高低不一，因此，《劳动法》及其相关配套规章《最低工资规定》应当规定最低工资标准由各省、区、市根据实际情况分别确定。如以比重法和恩格尔系数法来确定工资标准较为科学。从长远看，逐步调高最低工资标准是必然趋势，目前面临的最大问题，是标准执行不到位的问题。
农民工的工资、福利等应该由具体的法律、规定等组成的制度来保障。适时适度调整最低工资标准，把握好合理提高的度，使之与经济发展和企业效益增长相适应，是我们要始终注意的问题。生活经验告诉人们，只有通过严格的制度，使其遵守严格的规则，包括农民工在内的广大劳动者的合法权益，才能得到及时和有效的维护。
3.立法废止劳动仲裁前置程序，代之以裁审选择自由。现行劳动法规定，劳动争议案件实行劳动仲裁前置程序，非经仲裁不得向法院起诉。从实践来看，这一规定妨碍了劳动者维权，即增加了劳动者维权的经济成本和时间成本；劳动争议的解决实质等同于三审终审，降低了解决争议的效率。立法应赋予劳动争议当事人径自申请劳动争议仲裁，或直接向人民法院起诉的权利。因此，废除“一裁两审”，实行“裁审分离”、“或裁或审”的程序是明智的制度选择。
4.立法严格规范劳动职业中介组织过乱过滥的问题，全方位的立体加强劳动执法。目前，社会上的不法职业中介组织以各种伎俩为诱饵，骗取农民工的就业介绍费、押金、会员费、试用费等；有的甚至以威逼和恐吓手段，甚至残害求职者。之所以出现这种现象，盖在于劳动法关于中介组织管理规范不具体，政府职能部门管理职责不明确，法治政府、责任政府的意识没有建立起来。因此，立法必须严格规范职业中介组织；全方位的立体加强劳动执法。就政府劳动保障部门而言，应切实解决“劳动警察”忠诚执法问题。上世纪90年代以来，政府把经济增长放在最优先位置，采取了种种措施招商引资，有的不惜牺牲劳动者权益，无视劳工利益。劳动者权利之所以缺乏保障，原因之一即在于政府放松了对劳动者权利的保护。就劳动争议仲裁部门而言，应切实解决“劳动法庭”依法仲裁问题；就工会组织而言，应切实解决“职工利益代表者”的问题。就人民司法而言，理应依法承担起保护劳工利益、维护公平正义的神圣职责。
5.立法规范劳动试用期或滥用试用期的问题。现实社会活动中，诸多资方通过对劳方设立过长的试用期、试用期工资待遇过低、试用期间随意解除合同、滥用频用试用期等手段，来规避对劳工应尽的法律责任，是一些企业存在的比较严重的问题。现行《劳动法》对上述问题作为甚微。因此，必须改进法律内涵以确保劳工的最为基本的正当权益。
6.深入研究并强力规范无德企业漠视劳动者人性尊严；科学界定“过劳死”事件的性质与补偿原则。我们认为，对于劳动者对于企业严重损害劳动者生命权、健康权和休息权而导致的过劳死可以适用工伤待遇。
（三）立法保障农民工子女享受与市民子女平等的接受义务教育的权利
教育的精神，始终应当秉持以人为本的理念，以健全人的心智为目的，以促成人的灵魂转向为己任，以人的解放和人的全面发展为价值取向，以及围绕这些理念和价值取向所展开的种种努力。只有具备并展示了这种精神，教育必将支持和维护着社会正义的底线。 |
